심판청구를 기각한다.

1. 처분개요



가. 청구법인은 자신이 소유하여 OOO 등을 영위하고 있는 서울특별시 OOO 소재 토지 OOO㎡ 중 OOO㎡를 재산세 별도합산과세대상 토지로 보아 2020년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원을 신고ㆍ 납부하였고, 처분청 또한 위 토지 OOO㎡를 재산세 별도합산과세대상 토지로 보아 2021~ 2024년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원을 부과ㆍ 고지하였다.



나. 청구법인은 위 토지 OOO㎡ 중 동쪽 끝 부분 토지 OOO㎡(이하  "쟁점토지1”이라 한다) 및 서쪽 끝 부분 토지 OOO㎡(이하  "쟁점토지2”라 하고, 쟁점토지1과 합하여  "쟁점토지”라 한다)가 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로서 재산세 및 종합부동산세 비과세대상에 해당하는 것으로 보아 2025.4.28. 2020~ 2024년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원의 환급을 구하는 경정청구를 각각 제기하였다.



＜표＞ 이 건 종합부동산세 및 농어촌특별세 신고ㆍ 부과 및 경정청구 내역

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다. 처분청은 ‘쟁점토지는 재산세 비과세대상인 사설 도로에 해당하지 않아 종합부동산세 비과세대상이 아니다’라는 이유로 2025.7.4. 위 경정청구를 각 거부하였다.



라. 청구법인은 이에 불복하여 2025.9.1. 심판청구를 제기하였다.





2. 청구법인 주장 및 처분청 의견



가. 청구법인 주장



(1) 「지방세법」 제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 재산세를 부과하지 않는 것으로 규정된 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’는 「사도법」 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 대법원 2023.11.16. 선고 2023두50004 판결 참조).



또한, 건축법령에 따라 의무적으로 설치한 공개공지 또는 대지 안의 공지라 하더라도 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당된다고 보아야 할 것이다(대법원 2021.10.28.자 2021두45381 판결 및 하급심 판결 참조).



(2) 쟁점토지1은 서울특별시 지하철 OOO호선 OOO역 OOO번 출구, 버스정류장(OOO) 등에서 대중교통을 이용하는 일반인들이 서울특별시 OOO 소재 건물(호텔과 사무실 건물로, 이하  "이 건 건물”이라 한다)의 북쪽에 연접하여 위치한 OOO, OOO, OOO, OOO, OOO 등으로 왕래하기 위해 자유롭게 통행하고 있는 사도로서 아무런 제한없이 사용되고 있다



＜그림1＞ 쟁점토지1 이용 일반인들의 이동 경로

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위 이동 경로에서 알 수 있듯이 쟁점토지1은 남측의 OOO역 OOO번 출구 부근에서 북측 OOO 건물까지 위치하며, 일반인들이 서울특별시 지하철 OOO호선 OOO역 OOO번 출구나 OOO역 버스정류장에서 하차하여 OOO, OOO, OOO, OOO, OOO 등으로 이동하기 위하여 자유롭게 쟁점토지1을 이용하고 있다.



OOO 외벽에는 아예 일반인들의 이동 편의를 위해 안내표지판이 부착되어 있으며, 아래와 같이 ① ← OOO, ② ↑OOO, OOO, OOO, ③ OOO 등을 안내하고 있다.



＜사진1＞ OOO 외벽 이동 경로 안내표지판

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＜사진2＞ 쟁점토지1 일반인들의 자유로운 통행 모습

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(3) 쟁점토지2는 이 건 건물 남측 OOO로 건너편 OOO역 버스정류장(OOO 앞)에 승ㆍ하차하는 일반인들이 횡단보도를 건너 OOO, OOO, OOO, OOO 등으로 이동하고, 다시 대중교통을 이용하기 위해 되돌아오는 인도로 아무런 제한 없이 사용되고 있다.



＜그림2＞ 쟁점토지2 이용 일반인들의 이동 경로

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2024년 5월 및 9월의 네이버 지도 사진을 보면 OOO를 가로지르는 횡단보도가 OOO 앞에서 OOO과 이 건 건물 사이 부분으로 설치되어 있는 것을 확인할 수 있다. ‘OOO 버스정류장’에서 승ㆍ하차하는 대중교통 이용자들은 이 횡단보도를 통해서 OOO과 이 건 건물 사이 쟁점토지2를 남북으로 횡단하여, OOO, OOO, OOO, OOO, OOO까지 자유롭게 이동하고 있다.



＜사진3＞ 쟁점토지2 앞 OOO 횡단보도 사진 : 네이버지도

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＜사진4＞ 쟁점토지2 이용 일반인들 자유로운 이동 모습

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(4) 쟁점토지의 면적은 종합부동산세 산정 시 과세대상에서 제외되어야 한다.



쟁점토지의 이용 실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 보면, 사도의 소유자인 청구법인은 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 쟁점토지는 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있음을 명확하게 확인할 수 있다.



또한, 쟁점토지는 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에 해당한다.



그렇다면 쟁점토지는 「지방세법」 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 규정된 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당하므로 재산세가 비과세되어야 하고 「종합부동산세법」 제6조 제1항에 따라 종합부동산세도 비과세되어야 한다.



(5) 청구법인의 항변 내용은 ＜별지1＞과 같다.



나. 처분청 의견



(1) 쟁점토지1은 그 경계선에 바로 인접해 일반인들이 통행할 수 있는 폭 5~ 6미터 통행로가 있어 청구법인이 반드시 쟁점토지1을 부득이하게 불특정 다수인의 통행로로 제공할 필요가 없고, 쟁점토지1은 이 건 건물의 주출입구 부지 및 이 건 건물 중 OOO 동측 출입구와 연접하여 있어 청구법인의 임직원 및 이 건 건물의 방문자들에게 편의를 제공하기 위한 통로인 것으로 보인다.



쟁점토지2는 이 건 건물의 서측을 둘러싸고 있는 토지로서, 계단으로 시작하여 소정원과 외부 흡연실, 지하주차장 입구 경계부와 이 건 건물의 사이에 위치하고 있고, 이 건 건물의 정문을 도보로 출입할 수 있는 보행로 등으로 구성된다. 소정원과 외부 흡연실은 모두 청구법인이 관리ㆍ 운영하고 있고, 이를 이용하기 위해서는 반드시 쟁점토지2를 경유해야 하며, 차량 및 도보로 이 건 건물을 출입하는 방문객들은 쟁점토지2를 이용하여 통행하도록 쟁점토지2가 설치되어 있고, OOO에서 이 건 건물을 바라보았을 때 그 입구가 이 건 건물의 소정원 사잇길로 시작하여 이 건 건물의 방문객 외의 일반인들이 진입하기는 어려울 것으로 보이며, 그 너비가 1~ 2m 내외로 협소하고 계단과 바닥돌길이 있어 통행이 쉽지 않으므로 쟁점토지2는 일반인들의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로라기보다는 이 건 건물 방문객들의 도보 및 차량을 이용한 출입과 휴식, 흡연 등 편의제공을 위해 설치된 것으로 보인다. 따라서 쟁점토지2는 재산세 비과세대상에 해당하지 아니한다.



즉, 쟁점토지 인근에 별도의 보행자가 통행할 수 있는 공도가 위치해 있는바, 청구법인이 부족한 공도를 보완하고 이를 대체하기 위하여 부득이하게 쟁점토지를 일반인들의 통행로로 제공하였다고 보기 어렵고, 쟁점토지는 건물의 부속토지로서 건물에 입주한 청구법인과 관계회사 등의 임직원 또는 방문자들의 원활한 출입 등을 위해 그것을 일반인들이 이용할 수 있도록 용인하고 있는 사실로 보아, ‘불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 청구법인이 더 이상 이를 독점적ㆍ 배타적으로 사용ㆍ 수익할 가능성이 전혀 없는 경우’로 보기 어려운 점 등에 비추어, 「지방세법」 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에 따른 사설 도로에 해당하지 아니한다.



(2) 종합부동산세는 지방세인 재산세의 후행 세목으로 재산세와 동일하게 과세대상 토지를 분류하고 있고, 선행 세목인 재산세를 부과하는 지방자치단체의 장이 쟁점토지를 별도합산과세대상 토지로 분류하여 재산세를 부과하고 있으며, 조세심판원은 청구법인이 쟁점토지에 대한 재산세 부과처분에 대한 불복하여 제기한 선행사건에서 쟁점토지가 비과세대상이 아니라고 보아 청구주장을 기각하는 결정을 하였다(조심 2024지211, 2024.12.24.). 따라서 처분청이 쟁점토지를 종합부동산세 비과세대상 토지가 아닌 별도합산과세대상 토지로 보아 청구법인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 정당하다.





3. 심리 및 판단



가. 쟁점



쟁점토지를 재산세 비과세대상 도로가 아닌 것으로 보아 종합부동산세 경정청구를 거부한 처분의 당부



나. 관련 법령 : ＜별지2＞ 기재



다. 사실관계 및 판단



(1) 청구법인 및 처분청이 제출한 심리자료에 따르면 다음의 사실이 확인된다.



(가) 쟁점토지의 위치는 아래 ＜그림3＞과 같다



＜그림3＞ 쟁점토지의 위치

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(나) 청구법인이 제출한 사진은 ＜별지3＞과 같다.



(다) 서울특별시장의 2016.9.8.자 ‘도시관리계획OOO 지구단위계획] 결정(변경) 및 지형도면 고시’(서울특별시 고시 OOO)에는 ‘OOO 특별계획구역’에 관한 내용이 기재되어 있고, 그 중 ‘기타사항에 관한 계획’으로 ＜별지1＞의 ＜사진8＞과 같이 OOO 부지 우측에 폭 5m의 공공보행통로를 설치하는 계획이 있었던 것으로 나타난다. 그리고 이에 첨부된 ‘OOO 남측 특별계획구역 지침 결정(변경)도’상 OOO 부지 우측 공공보행통로의 위치는 ＜별지1＞의 ＜사진8＞과 같다.



(라) 청구법인은 쟁점토지(OOO㎡)가 속한 서울특별시 OOO 중 일부(OOO㎡)가 ‘일반인의 자유로운 통행에 제공되어 보행로로 이용되고 있으므로 「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서 규정하는 도로에 해당하여 재산세 비과세대상’이라는 취지로 2023.12.6. 우리 원에 심판청구를 제기하였는바, 해당 사건(조심 2024지211)에서 쟁점이 된 토지(OOO㎡)의 위치는 아래 ＜그림4＞와 같은 한편, 과세관청인 서울특별시 OOO구청장이 제출한 토지 이용현황은 ＜별지4＞와 같다.



＜그림4＞ 조심 2024지211 사건에서 쟁점이 된 토지의 위치

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(2) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 살피건대, 청구법인은 쟁점토지가 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설도로’로서 재산세 및 종합부동산세 비과세대상이라고 주장하나,



「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서가 건축법 소정의 ‘대지 안의 공지"를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는, 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지 경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용ㆍ수익 방법의 하나로 임의로 일반공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적ㆍ종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적ㆍ배타적으로 사용ㆍ수익할 가능성이 없는 경우에는 위 단서 소정의 ‘대지 안의 공지"에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것인바(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 참조),



쟁점토지1이 공도와 연접해 있고, 쟁점토지의 이용자는 주로 이 건 건물 입주업체의 임직원, 방문객 등으로 보이므로, 청구법인이 부득이하게 쟁점토지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한 것으로 보이지 않고, 오히려 청구법인이 청구법인 및 입주업체 등의 영업ㆍ 편의를 위하여 불특정 다수인의 쟁점토지 이용을 용인하고 있는 것으로 보이는 점, 청구법인이 더 이상 쟁점토지를 독점적ㆍ 배타적으로 사용ㆍ 수익할 가능성이 없다고 단정하기 어려운 점, 서울특별시 고시에 따라 이 건 건물 우측에 폭 5m의 공공보행통로가 설치되었으나, 청구법인이 제출한 증빙만으로는 해당 공공보행통로가 쟁점토지1라는 사실이 입증되지 아니하는 점 등에 비추어, 쟁점토지는 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에 따라 재산세 비과세대상에서 제외되는 대지 안의 공지로 판단되므로, 쟁점토지가 종합부동산세 비과세대상이라는 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다(조심 2025지126, 2025.3.18., 조심 2024지211, 2024.12.24., 같은 뜻임).





4. 결론



이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로 「국세기본법」 제80조의2 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.





＜별지1＞ 청구법인 항변 내용

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＜별지2＞ 관련 법령



(1) 종합부동산세법



제5조(과세구분 및 세액) ② 토지에 대한 종합부동산세의 세액은 제14조 제1항 및 제3항에 따른 토지분 종합합산세액과 같은 조 제4항 및 제6항에 따른 토지분 별도합산세액을 합한 금액으로 한다.



제6조(비과세 등) ①「지방세특례제한법」 또는 「조세특례제한법」에 의한 재산세의 비과세ㆍ과세면제 또는 경감에 관한 규정(이하  "재산세의 감면규정”이라 한다)은 종합부동산세를 부과하는 경우에 준용한다.



제11조(과세방법) 토지에 대한 종합부동산세는 국내에 소재하는 토지에 대하여 「지방세법」 제106조 제1항 제1호에 따른 종합합산과세대상(이하  "종합합산과세대상”이라 한다)과 같은 법 제106조 제1항 제2호에 따른 별도합산과세대상(이하  "별도합산과세대상”이라 한다)으로 구분하여 과세한다.



(2) 지방세법



제109조(비과세) ③ 다음 각 호에 따른 재산(제13조 제5항에 따른 과세대상은 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령으로 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 해당 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산(제3호 및 제5호의 재산은 제외한다) 및 해당 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 재산세를 부과한다.

1. 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지



(3) 지방세법 시행령



제108조(비과세) ① 법 제109조 제3항 제1호에서 " 대통령령으로 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지 및 묘지" 란 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 따른 도로(같은 법 제2조 제2호에 따른 도로의 부속물 중 도로관리시설, 휴게시설, 주유소, 충전소, 교통ㆍ관광안내소 및 도로에 연접하여 설치한 연구시설은 제외한다)와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로. 다만, 「건축법 시행령」 제80조의2에 따른 대지 안의 공지는 제외한다.



(4) 건축법



제46조(건축선의 지정) ① 도로와 접한 부분에 건축물을 건축할 수 있는 선[이하  "건축선(建築線)”이라 한다]은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조 제1항 제11호에 따른 소요 너비에 못 미치는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 그 소요 너비의 2분의 1의 수평거리만큼 물러난 선을 건축선으로 하되, 그 도로의 반대쪽에 경사지, 하천, 철도, 선로부지, 그 밖에 이와 유사한 것이 있는 경우에는 그 경사지 등이 있는 쪽의 도로경계선에서 소요 너비에 해당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에서는 대통령령으로 정하는 선을 건축선으로 한다.



제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역ㆍ용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.



(5) 건축법 시행령



제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다. 이하 같다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.



■ 건축법 시행령 [별표 2] ＜개정 2021.11.2.＞

대지의 공지 기준(제80조의2 관련)

1. 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리



2. 인접 대지경계선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리



비고

2) 제1호에 해당하는 건축물(별표 1 제1호, 제2호 및 제17호부터 제19호까지의 건축물은 제외한다)이 너비가 20미터 이상인 도로를 포함하여 2개 이상의 도로에 접한 경우로서 너비가 20미터 이상인 도로(도로와 접한 공공공지 및 녹지를 포함한다)면에 접한 건축물에 대해서는 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리를 적용하지 않는다.